Studium & Referendariat - Rezensionen

	Rezensionen März 2003

Thema März: Verwaltungsrecht - Von Benjamin Krenberger (Fachjournalist und Repetitor für Europarecht&Völkerrecht)

Das öffentliche Recht stellt zumindest im ersten juristischen Examen einen denkbar günstigen Punktelieferanten dar, jedoch nur dann, wenn der Bearbeiter der Klausur sich während der Ausbildung, sei es universitär oder beim Repetitor, die Systematik des üblichen prozessualen und materiellen Miteinanders der Klausuren vergegenwärtigt hat. An verschiedenen Prüfungsgebieten ist das öffentliche Recht mehr als reich bestückt, jedoch unterschiedlich ausgestaltet von Bundesland zu Bundesland. Das Hauptaugenmerk von bundesweit vertriebenen Lehrbüchern zum Verwaltungsrecht sollte deswegen darauf liegen, dass (der zugegebenermaßen trockene) Prüfungsstoff, der in jedem Examen gleichermaßen angewendet werden kann, attraktiv für Auge und Geist aufbereitet wird. Unter diesem Aspekt sind diesen Monat Werke zum allgemeinen und besonderen Verwaltungsrecht auf dem Prüfstand. Daneben ist es im öffentlichen Recht besonders wichtig, sich von Beginn der Ausbildung an, mit Prozessrecht zu beschäftigen, meist zuerst mit dem Bundesverfassungsgericht aber später verstärkt mit dem Geschehen vor den Verwaltungsgerichten. Im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Klage kann man sich den Korrektor vor allem dadurch gewogen stimmen, dass man die Systematik der Zulässigkeit von Klagen beherrscht, nur dann werden im materiellen Teil Fehler verziehen. Drei Lehrbücher werden diesmal auf die Qualität der Vermittlung dieser Systematik hin untersucht.

Friedhelm Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 4. Auflage, Nomos 2002
Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist vielleicht bis zur ersten Seminar- oder Hausarbeit zu diesem Thema für die meisten Studenten auf wenige Paragraphen beschränkt. Man kennt ein paar Schlagwörter wie das rechtliche Gehör aus § 28 VwVfG, die Definition des Verwaltungsaktes in § 35 VwVfG, die Rücknahmeverfahren in §§ 48 ff. VwVfG und den öffentlich-rechtlichen Vertrag in §§ 54 ff. VwVfG. Mit anderen Materien wie der Unterscheidung zwischen Rechtswidrigkeit, Nichtigkeit oder Gültigkeit von Verwaltungsakten, den einzelnen Rechten von Verfahrensbeteiligten, dem Ausschluss von Verfahrensbeteiligten oder großen Bereichen wie dem Planfeststellungsverfahren hat man angesichts der vielfach verwendeten standardisierten Klausuren aus Kommunalrecht, Baurecht oder Polizeirecht nicht allzu viel zu tun. Man sollte sich jedoch keine Illusionen darüber machen, dass eine Klausur mit ausgedehnter Behandlung des allgemeinen Verwaltungsrechts nicht auch im Examen den Weg durch die Prüfungskommissionen finden kann. Sollte sie dies tun, ist es vorteilhaft, wenn man sich vor dem Examen zumindest einmal mit der Verfahrensproblematik des VwVfG befasst hat, da einmal verstandenes systematisches Wissen in Prüfungssituationen leichter zu Papier zu bringen ist als spontane Gesetzessubsumtion. Das Werk von Hufen gehört dabei zu den bewährten Werken, die, so gut es geht, sämtliche Stadien eines Verwaltungsverfahrens darstellen, so etwa auch Überlegungen im Vorstadium eines Verfahrens beleuchten und vor allem die wichtigen Verfahrensgrundsätze gleich zu Beginn erläutern. Wenn Studenten die Maximen der StPO und ZPO herunterbeten können, warum dann nicht auch die des Verwaltungsverfahrens, wofür es neuerdings in Art. 41 EU-Charta sogar ein eigenes Recht gibt, das Recht auf gute Verwaltung?
Weitere wichtige Kapitel, die auch dem übergreifenden Verständnis dienen, sind die Ausführungen zu den Rechten der Verfahrensbeteiligten, besonders die Anhörung, sowie zu förmlichen Voraussetzungen, die eine Verwaltungsentscheidung aufweisen muss. Neben den später folgenden obligatorischen Passagen zu den einzelnen besonderen Verfahrensarten im VwVfG und den im VwVfG normierten Folgen der Fehlerhaftigkeit von Verwaltungshandlungen, sind „kleinere“ Abhandlungen lesenswert, die man in diesem Werk finden kann. So wird etwa der Verwaltungsfehler in Relation zur Amtshaftung gesetzt, ein weiteres beliebtes Thema im Examen gerade im Zusammenhang mit europäischen Vorgaben. Daneben ist die Weiterführung der Erkenntnisse in den Verwaltungsprozess anschaulich beschrieben, so in der Auswirkung von Verfahrensfehlern auf die Klagebefugnis nach § 42 II VwGO und vor allem den Folgen aus § 113 VwGO für das Verwaltungsverfahren, deren Kenntnis man von einem Klausurbearbeiter zumindest ansatzweise erwarten kann.
Dieses Buch sollte man vor dem Examen in die Hand genommen haben, der Erkenntnisgewinn ist an vielen Stellen enorm und vor allem unerwartet angesichts des eventuell fälschlicherweise vermuteten eigenen Wissens.

Ulrich Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, C.F. Müller 2002
Das Wichtigste an einem „allgemeinen“ Werk ist eine übersichtliche und zugleich kompakte Einführung in die wesentlichen Begriffe des Verwaltungsrechts, in Konflikte des Verwaltungsrechts mit anderen Rechtsgebieten und in die entscheidenden Quellen, denen Verwaltungsrecht entspringen kann. Die hier mit 40 Seiten angenehm zu lesende Einleitung erfüllt nahezu alle Erwartungen, die man zum Einstieg in das Rechtsgebiet haben kann. Vor allem ist die Einbeziehung des Europarechts und des Völkerrechts zu loben, die von den meisten Studenten als vernachlässigbare Größen in der Ausbildung behandelt werden. Dabei ist gerade die Europäisierung des Verwaltungsrechts unübersehbar. Ebenfalls erfreulich an diesem Lehrbuch ist das überwiegende Verbleiben auf Bundesebene, so dass man kein Werk vor sich hat, das anhand von Beispielen aus dem Landesrecht eines einzigen Bundeslandes „allgemeines“ Verwaltungsrecht lehren will. Für Seminar- und Hausarbeiten positiv ist die reichliche Fußnotenbestückung der einzelnen Kapitel sowie die Hinweise auf weiter führende Literatur am Ende der jeweiligen Abschnitte. Unerwartet ist dazu die ausführliche Behandlung des Staatshaftungsrechts, das man zumeist in Büchern zu Art. 14 GG finden kann. Etwas karg geraten ist die Ausstattung mit Schaubildern, Graphiken und Schemata, gerade zu Bereichen wie der Rücknahme von Verwaltungsakten oder dem öffentlich-rechtlichen Vertrag. Ebenfalls fehlt im Bereich der Bestandskraft von Verwaltungsakten und deren Vollzug die Behandlung der wichtigen Entscheidung des EuGH „Ciola“ (EuZW 1999, S. 405), dass aus einem gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungsakt keine Sanktionierung erfolgen darf. Im Übrigen ist das leicht zu lesende Werk jedoch zum Einstieg in die Materie Verwaltungsrecht und/oder Staatshaftungsrecht sehr zu empfehlen.

Gusy, Christoph, Polizeirecht, 5. Auflage, Mohr Siebeck 2003
Der Jurastudent in Bayern ist geplagt, gibt es dort neben dem angeblich schwersten Abitur und dem schwersten juristischen Examen, sogar vom übrigen Recht abweichende Aufbauprinzipien, so etwa im Polizeirecht. Dennoch gibt es (auch in Bayern akzeptierte) allgemeine Prüfungsvoraussetzungen im Polizei- und Sicherheitsrecht, die man in einem bundeseinheitlichen Lehrbuch finden kann. Auf den ersten Blick könnte man angesichts der dauernden Zitierung der nordrhein-westfälischen Gesetze meinen, dass man dieses Buch nicht für das eigene Bundesland gebrauchen könnte. Jedoch ist in Fußnoten die jeweils parallele Vorschrift in den meisten Landespolizeigesetzen aufgeführt, so dass man getrost weiter arbeiten kann. Neben landestypischen Besonderheiten sind zu Beginn wichtige allgemeine Grundsätze dargestellt. So ist die Unterscheidung zwischen präventivem und repressivem Handeln bei den meisten Studenten keine Materie, in der sie sich sicher bewegen können, ebenso wenig die Vernetzung der deutschen Polizeiaktivitäten über die Bundeslandgrenzen hinaus, also im Bereich von Schengener Abkommen, Europol und OLAF sowie BGS und BKA im Inland. Wie im Strafrecht sind auch im Polizeirecht Definitionen bestimmter Begriffe unabdingbares Handwerkszeug, etwa das Umgehen mit Schutzgütern der Gefahrenabwehr, den verschiedenen Gefahrentypen. Dazu gibt es einen Katalog von Standardmaßnahmen, die in jedem Bundesland ähnlich geregelt sind und hier anschaulich und in der jeweils gebotenen Kürze dargestellt werden. Einprägenswert ist dabei die von vielen Studenten nicht getroffene Unterscheidung in Gefahraufklärung und Gefahrbeseitigung, gerade wegen der beliebten „Abschleppfälle“ in Klausur und Examen. Abgerundet werden die materiellen Befugnisse durch Ausführungen zu Verantwortlichkeit nach Polizeirecht, Vollstreckung und Zwangsmittel sowie Entschädigungsansprüchen. Was dem Buch fehlt, sind zum einen graphische Übersichten und zum anderen Prüfungsempfehlungen hinsichtlich des Aufbaus der Ansprüche in der Klausur. Dementsprechend ist zur Vorbereitung auf die Übung oder das Examen dieses Buch ein mehr als nützliches Hilfsmittel, kann jedoch nur in Verbindung mit einem Werk benutzt werden, das die klausurbezogene Anwendung verdeutlicht, etwa einer Fallsammlung oder Ähnlichem.

Walter Schmitt Glaeser / Hans-Detlef Horn, Verwaltungsprozessrecht,
15. Auflage, Boorberg 2000
Es gibt bei Lehrbüchern zum Prozessrecht einige Mindestanforderungen, die erfüllt sein müssen, der Rest sind Boni für die Leser. Diese grundlegenden Inhalte bestehen zum einen in einer sinnvollen und übersichtlichen Darstellung der prüfungsrelevanten Klagen und ihrer Sachentscheidungsvoraussetzungen, der möglichen Ergebnisse eines Prozesses und der einem erstinstanzlichen Prozess nachfolgenden Rechtsmittel. Daneben sollte der Leser mit Informationen über Besonderheiten bei Klagearten versorgt werden, Informationen über Prozessmaximen erhalten und insgesamt der Unübersichtlichkeit der verwaltungsrechtlichen Klagen gewappnet entgegentreten können. Das vorliegende, lange Jahre bewährte Werk erfüllt all diese Voraussetzungen, sonst hätte es sich nicht so lange auf dem Markt behaupten können. Hinzuweisen ist jedoch auf einige Besonderheiten. Zum einen ist die Zitierung gewöhnungsbedürftig: die Autoren wechseln zwischen Hinweisen im Text und gewöhnlichen Fußnoten. Das Schriftbild ist dicht, es werden diverse Hervorhebungstechniken verwendet, die jedoch nicht durch Graphiken o.Ä. aufgelockert werden. Dies erschwert das Verständnis sowieso komplizierter Probleme wie der reformatio in peius zusätzlich. Die Aufarbeitung der Klagen erfolgt durch einen allgemeinen Zulässigkeitsteil aller Klagen, gefolgt von den einzelnen Klagearten mit den besonderen Sachurteilsvoraussetzungen mit einer Übersicht über alle Voraussetzungen der jeweiligen Klage. Ob dieses System nicht eher verwirrt, als wenn die Klagen separat vorgestellt würden, bleibt dem Käufer zur Entscheidung überlassen. Lesenswert sind jedoch die enthaltenen Muster für Widerspruchsbescheid und Verwaltungsgerichtsurteile sowie die ausführlichen Kapitel zum einstweiligen Rechtsschutz. In jedem Fall zur Lektüre zu empfehlen sind die Abhandlungen über Prozessmaximen und das Nachschieben von Gründen im Prozess, auch wenn diese Kapitel etwas spät auftauchen. Insgesamt ist dieses Buch sehr ausführlich und für die vertiefte Vorbereitung für das Verwaltungsrecht in jeder späteren Phase der Ausbildung ein zuverlässiger Helfer, aber für Einsteiger ist das Werk optisch wie inhaltlich schwer zu verdauen.

Wolf-Rüdiger Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 8. Auflage, C.F. Müller 2002
Anhand von Beispielsfällen mit Lösungen ein prozessuales Lehrbuch anzugehen, ist ungemein schwierig, weswegen sich die Fallfragen zwangsläufig nur auf Detailfragen erstrecken können. Immerhin ist durch die Behandlung von Fällen das ohnehin schon übersichtliche Schriftbild aufgelockert und die Abstrahierung des Lernstoffes im Kopf kann einfacher geschehen. Auch hier ist die graphische Übersicht kein gebräuchliches Instrument zur Verdeutlichung der Prüfungspunkte. Inhaltlich ist im Vergleich zum vorher besprochenen Werk die umgekehrte Reihenfolge feststellbar: zuerst werden Rechtsbehelfe und ihre Verfahrensgrundsätze erläutert, dazu die möglichen Prozesshandlungen dargestellt. Die nachfolgenden Abschnitte zur Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges, vielfach in der Klausur nur unzureichend vom Bearbeiter geprüft, bietet einen guten Einstieg in das System der Klagearten. Jedoch findet sich in den nachfolgenden Kapiteln ein eher verwirrender Aufbau. Es werden zwar die einzelnen Klagen separat behandelt, jedoch erfolgt die Besprechung von Klagebefugnis, Rechtsschutzbedürfnis, Vorverfahren und Klagefrist nicht bei den einzelnen Klagen, sondern diese Themen werden auch als einzelne Kapitel behandelt und intern dann nach den Klagearten unterschieden. Dieses Vorgehen ist nicht minder verwirrend als das im Werk zuvor gewählte Vorgehen. Wichtig für das Verständnis der einzelnen Klagen sind aber die Kapitel zur Begründetheit der einzelnen Verfahren, besonders die Behandlung von Ermessensentscheidungen und Beurteilungsspielraum. Sehr ausführlich ist die Ausgestaltung des einstweiligen Rechtsschutzes gelungen, dafür wird der Bereich der Rechtsmittel sehr knapp gehalten. Inhaltlich ist das Buch sicherlich ein guter Einstieg in das Verwaltungsprozessrecht, angesichts der Uneinheitlichkeit bei den Klagevoraussetzungen sollte jedoch ein weiteres Lehrmittel konsultiert werden, um Missverständnisse gleich zu Beginn zu vermeiden.

Peter Tettinger / Volker Wahrendorf, Verwaltungsprozessrecht,
2. Auflage, Heymanns 2001
Ein Lehrbuch mit Aufforderung zur multimedialen Betätigung ist kein schlechter Einstieg für Studenten. Durch die Veröffentlichung der Antworten zu den Kontrollfragen jedes Kapitels im Internet wird vermieden, dass man sich bei der Beantwortung selbst betrügt. Zusätzliche Studentenfreundlichkeit weist das Buch dadurch auf, dass grau unterlegte Beispiele den dichten Text unterbrechen. Sonderbar ist allerdings der graphische Einschub von Balken an der Seite der Texte zur Kennzeichnung von „praktischen“ Abschnitten. Dadurch wirken diese länger als der übrige Text und behindern ein durchgängiges Lesen, auch wenn die Informationen für den mit der VwGO erfahreneren Studenten sehr sinnvoll sind. Dem Leser wird vorab ein Überblick über Verfahrensgrundsätze offeriert, gefolgt vom System der verwaltungsprozessualen Rechtsbehelfe. Vor den Ausführungen zu den einzelnen Klagearten wird ebenso erläutert, warum und wann eine Sachentscheidung gefällt werden kann. Jedoch werden auch hier sämtliche allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen quasi „vor die Klammer“ gezogen und erst im Nachhinein werden die besonderen Voraussetzungen der einzelnen Klagen beleuchtet. Dabei wird sogar ein eigener Abschnitt zu Anfechtungs- und Verpflichtungsklage formuliert um sofort danach einen für diese beiden Klagen gemeinsamen Abschnitt mit deren gemeinsamen Voraussetzungen zu präsentieren. Am Ende werden zwar die gesamten Voraussetzungen noch einmal in einer Übersicht aufgezählt. Ob dieses Vorgehen sinnvoll ist, kann bezweifelt werden. Die übrigen Klagearten hingegen werden einheitlich behandelt, ebenso der einstweilige Rechtsschutz. Gänzlich fehlen Ausführungen zu Rechtsmitteln, dafür ist der im Examen selten anzutreffende Fall des verwaltungsrechtlichen Organstreits besprochen. Das Buch ist im Ergebnis sicher nicht gänzlich ungeeignet, sich einen ersten Überblick über das Verwaltungsprozessrecht zu verschaffen. Jedoch ist der Aufbau schwierig zu bewältigen und auch hier müsste ein weiteres Lehrmittel herangezogen werden, um sich gegen Missverständnisse abzusichern.

Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Auflage, Beck 2002
Der „Maurer“ ist ein Klassiker der Ausbildungsliteratur und die hohe Auflagenzahl zeugt schon davon, dass tausende Benutzer zu diesem Werk gegriffen haben und es offensichtlich nicht bereuten. Dabei muss man jedoch einiges an Überwindung aufbringen, um mit diesem Lehrbuch tatsächlich zu arbeiten. Zum einen wird die Information geballt vermittelt, Aufzählungen oder Schemata wird man hier vergeblich suchen. Auch einen allgemeinen Einstieg in verwaltungsrechtliche Klagen kann man nicht finden. Vielmehr wird grundlegendes Verwaltungsrecht behandelt, welches man dann innerhalb der im Examen abgeprüften Rechtsmittel und Rechtsbehelfe beherrschen muss. Dabei ist besonders hervorzuheben, dass der Autor sich auch zu neueren Bereichen des Verwaltungsrechts in ausführlichen Texten äußert, so etwa zum Europarecht und Völkerrecht als Rechtsquellen für das Verwaltungsrecht. Auch detaillierte Ausführungen zu gerade für Studenten problembeladenen Bereichen wie Ermessen und subjektiven öffentlichen Rechten lassen das Buch zu einer wirklichen Hilfe werden. Ob jedoch die nahezu 150 Seiten zum Verwaltungsakt in dieser Ausführlichkeit nötig sind, haben sich auch schon Generationen von Nutzern gefragt. Wiederum gerechtfertigt ist die Ausführlichkeit der Behandlung des Verwaltungsvertrages, etwas „knapp“ dagegen sind die gerade für Referendare praktischen Kapitel über Realakte und Planverfahren ausgefallen, definitiv zu knapp die Ausführungen zur Verwaltungsvollstreckung, ungeachtet dessen, dass die wesentlichen Informationen natürlich behandelt werden. Sehr wichtig, gerade für Studenten, ist am Ende die Behandlung der staatlichen Ersatzleistungen, also der Staatshaftung, die in Klausur und Examen von viel zu wenigen Bearbeitern wirklich beherrscht wird. Auch die dogmatisch sehr korrekte und sich nicht an populären neuen Theorien orientierende Darstellung der staatlichen Haftung nach Gemeinschaftsrecht ist die Lektüre wert. Selbst wenn man an diesem Buch nur partiell Interesse findet, ist sowohl die Lektüre wie auch die dauerhafte Anschaffung zum vertieften Arbeiten zu empfehlen!

Buchtipp